商丘市农村开展“互换并地”情况汇报
近年来，我市通过采取有力措施，农村土地承包经营权流转特别是家庭承包土地“小块并大块”工作取得了明显成效。现将主要情况汇报如下：
一、我市农村开展“小块并大块”的基本情况
近年来，随着农村经济的多元化发展和现代农业的强力推进，对转变农业经营方式提出了新的要求，而过度分散的家庭承包地块，严重影响了适度规模经营和现代农业的发展。对此，一些地方的农民群众产生了强烈的“互换并地”愿望。我们认为，在保持农村土地承包关系稳定的基础上，加快农业经营方式的转
变，改变农户分散经营状况，符合党的现行农村政策，适应现代农业发展要求，顺应广大农民群众的愿望，具有强大的生命力和
发展前景。为此，我市市委、市政府把满足农民“互换并地”要求，改变承包地块过度分散状况，提高农业生产效率，作为贯彻落实
科学发展观，转变农业发展方式和农业增效、农民增收的重要抓手，确定了“政府引导、群众主导、先行试点、全面推进”的工作思路，从管理、政策优惠、体系建设等方面，规范、鼓励和引导
农村“互换并地”。至 2011 年年底，全市“小块并大块”面积达 513 万亩，累计有 2208 个行政村完成了“小块并大块”土地流转整合任务，占行政村总数的 57% ，有 26 个乡（镇）整建制完成了土地“并块”工作，多整合出耕地近 50 万亩。
9 个县级农村土地流转服务
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中心（大厅）的软硬件办公设施得到进一步改善，建成
146 个乡
（镇）农村土地流转服务站，村级土地流转工作信息员达
2304
人。我市的探索得到了上级的肯定，农业部2012
年农村经营管
理工作要点提出“结合登记试点工作， 在稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地方开展‘互换并地’，探索解决承包地块细碎化的有效途径”。
二、开展 “小块并大块” 互换流转的操作程序和主要做法
（一）操作程序
我市的“小块并大块”工作以上世纪八十年代土地承包经营权为基础，在“保留原有分地人口不变、保留原有承包面积不变”的原则下，经全体村民自愿讨论同意，委托集体经济组织统一操作互换流转，然后签订土地流转合同，变更土地承包经营权证书。操作程序如下：
摸清底数。
在确定试点和部分村开展“互换并地”之前，商丘各级政府领导和农业部门的同志通过实地走访、座谈、发放调查问卷等方式，了解掌握广大农民群众和村组干部对这一问题的真实想法。摸清农户土地承包面积、地块分布、土地等级以及挖坑取土、建房占地、坟地、林地、机井、道路、沟渠等情况，切实掌握“互换并地”的前期真实数据。
2.确定原则。
依照法律政策规定，在充分尊重群众意愿的基
础上，紧密结合本地实际，坚持“两个不变”原则，即“保留原有分
地人口不变、保留原有承包面积不变”
，积极稳妥、分类指导、稳
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步推进。
3.制定方案。
各县（市、区）、乡（镇）制定土地流转“小块
并大块”方案的同时，开展土地“并块”的村普遍采取一事一议和
“4+2 ”工作法，多次召开村“两委”班子会、全体党员会、群众代表
会、全村户主会和张榜公示的形式征求意见，提出问题，拿出解
决办法，制定“并地”方案。同时对坟地、机井、建房、沟渠、生
产路、机井、树木等特殊情况，专门组织群众代表讨论，依据有
关法律法规，结合当地风俗民情，因地制宜加以解决。
4.严密实施。
按照方案确定的工作程序和工作流程，成立由
村民代表组成的土地丈量小组，统一丈量工具，对各户的承包地
进行丈量，同时对建房占地、挖坑取土、机井、坟地等问题逐一
调查登记造册，把登记的分地数、占地数和实有耕地数进行张榜
公布，让群众心知肚名。
5.完善手续。
集体经济组织在县、乡农村土地承包管理部门
的指导下及时到土地流转服务中心完善手续，在完善土地承包合
同的同时，由全体农户签定委托土地流转申请书，委托集体经济
组织按照“互换并地”要求进行统一流转，在此基础上由县以上人
民政府颁发《农村土地承包经营权证书》
。
（二）主要做法
为充分发挥政府的引导作用，自
2010 年 8 月全市农村土地
流转工作现场会后，各级政府、有关部门采取有效措施，扎实推
进了“小块并大块”工作。
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1.加强领导。
各县（市、区）都成立了由主要领导任组长，
农业副县（市、区）长任副组长，相关部门主要负责人为成员的农村土地承包经营权流转工作领导小组，统筹协调安排土地流转
工作。如虞城县委、县政府成立了以县委书记为政委、县长为组
长的高规格的县农村土地流转“小块并大块”工作领导组。
2.选村定点。
2010 年，各县（市、区）按照市委、市政府的部署，选择两委班子战斗力比较强，群众基础比较好的行政村先
行试点，全市共选村定点
966 个，占全市行政村总数的
21 ％。
3.加大督导力度。
市政府从市直有关农业部门抽调人员，组
成 10 个督导组，分别负责督导各县（市、区）的土地流转工作。4.纳入目标考评 。2010 年，市政府成立了由市农业局、市财
政局、市目标办等部门成立的市土地流转考核验收组，
对县（市、
区）的“小块并大块”工作完成情况进行了考核。
2011 年，虞城县
与各乡（镇）签订了农村土地流转“小块并大块”目标责任书，并
在年底对各乡（镇）进行了考核验收。民权县出台了考核验收细
则，严格目标管理，县农业局与县两办督查室、目标办等部门人
员组成的专项督查组，不定期对各乡（镇）“小块并大块”工作情
况进行督查排序。
5.实行表彰奖励。
2010 年，市政府对县、乡、村共
37 个土
地流转先进单位进行了表彰奖励。各县（区）也出台了有关的表
彰奖励措施，如虞城县根据目标考评的分值，对乡（镇）设一等
奖 1 名，奖金 10 万元 ;二等奖 2 名，各奖 5 万元 ;三等奖 3 名，各
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奖 3 万元。目标考评总分倒数第一名的乡（镇）罚款
10 万元，
倒数第二名的罚款
5 万元，倒数第三名的罚款
3 万元。同时，完
成一个行政村，经考评合格，补助
1 万元。
三、实施“小块并大块”互换流转的主要成效
我市的“互换并地”工作，解决了农业生产发展中的瓶颈，改变了一家一户多块土地、分散经营的现状，为农村土地大面积流转、发展适度规模经营、加快现代农业发展奠定了基础。
（一）整合了农村土地资源
通过“互换并地”，重新整合了农村土地资源， 提高了土地利用率。“互换并地”减少了地界、沟渠、生产道路占地，并对一些废闲地、围村林进行了改造。以虞城县店集乡李楼村为例，该村对原
有 1265 亩耕地进行了流转整合，同时通过对围村林、荒地和废闲地的治理，整合出新增耕地 155 亩。
（二）推进了农业规模经营
通过“并地互换”，使得农户的土地变得相对集中， 促进了土地“成方连片”规模流转。据统计，目前全市流转面积在 100 亩以上的规模经营面积已达 17.8 万亩，涉及流转经营主体 347 个。
（三）加快了农业结构调整“互换并地”后，土地相对集中，能够实现连片开发，有利于
经营者发展特色产业，促进了农业产业结构的调整。民权县伯党
乡李洪庄村农民通过“互换并地”，土地成方连片， 全村发展种植绿化苗木 700 余亩。土地流转推动了产业结构调整，也促进了“一
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村一品”工程的发展。
（四）节省了生产成本
“互换并地”有利于大型农业机械精耕细作，方便收种，提高
生产质量， 有利于节约劳动时间， 节约生产成本， 增加农民收入。虞城县李楼村，由于农户承包的地都并成了大块，农机手都争着到李楼村想揽到收麦的活，而且要价也低。每亩小麦的收割费加
上秸秆粉碎费用仅为
45 元，其他村一般每亩要
60 元。仅小麦收
割一项，与往年相比全村就节省近
4 万元。
（五）推进了农业基础设施建设“互换并地”后，一家一块地，方便管理，提高了农民兴修小
型农田水利设施的积极性， 愿意投钱进行建设。
大部分地方在“小块并大块”工作中，规划了生产路以及机井、 地埋水管等农业基础设施的建设。睢县以“小块并大块”为契机，全县共修善农田水利
设施 267 处，挖建沟渠 2670 米，这一举措做到旱能浇、 涝能排，大大提高了农业生产的抗灾能力。
（六）促进了农村和谐稳定
“互换并地”减少了地边地界摩擦和土地耕作、作物种植、水
源之争等方面的矛盾，完善了土地承包管理，解决了二轮承包的遗留问题， 促进了农村和谐稳定。
梁园区谢集镇彭庄村在“互换并地”前，组、户之间经常因地边发生纠纷， 有时还会引起群体事件。该村借这次“互换并地”之机，深入细致地做好思想工作，化解了
所有土地纠纷。
民权县胡集乡的
13 个行政村用“互换并地”后新增
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的土地建设公墓，并在群众同意的基础上，采取将汉族坟墓全部推平、回族坟墓 10 年（回族风俗）后再推平的做法，将其骨灰移到公墓，既解决了坟地的占地问题，也为农村殡葬改革摸索出了路子。
四、需注意的问题
农村 “互换并地”是对农村土地承包后续工作的延伸， 是对党在农村土地政策的探索和发展。在开展过程中，需要准确把握以下几个问题：
（一）必须以稳定和完善农村基本经营制度为前提
开展农村土地流转“互换并地”工作过程中，要始终坚持两个“不变：”一是坚持二轮承包时的土地面积不变， 二是坚持二轮承包时的人口基数不变。只有这样，才能保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，才是对农村基本经营制度的创新和完善。
（二）必须以促进现代农业发展为目标
推进农村土地互换流转工作，必须站在发展现代农业全局的战略高度，依托当地优势农业资源，统筹规划，科学布局，大力推进农业结构调整，加快农业经营方式转变，促进农业增效，农民增收。
（三）必须以群众自愿为基础
在推进土地流转工作中，一定要坚持“依法、自愿、有偿”的原则，防止急功近利、急于求成，不能搞一刀切，强行推动，劳民伤财。
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（四）必须以增产增效为目的土地流转不是简单的换人种地，一定要与新农村建设、与发
展现代农业、与加强农村基础设施建设、与全民创业紧密结合起
来。首先是土地流转后，
土地怎么办？重点要向农民专业合作社、
种养大户、农业企业等集中，实现规模经营，才能最大程度实现
增产增效。其次是土地流转后，人怎么办？要转移农村人口流向
城镇，流向非农产业，实现全民创业，多渠道就业，为加快推进
城镇化提供保障。这两个问题解决了，土地流转就是成功的。
五、下一步打算
我们计划在 2012 年麦播前，全市所有行政村基本完成“小块并大块”任务。市政府将成立由市监察局、市目标办、市农业局、
市财政局等单位 组成的考核验收组，对各县（区）进行考核验收。根据考核结果，严格实行奖惩。
全部完成所辖行政村土地“并块”的县（区） ,奖现金 50 万。没有全部完成“并块”任务的县（区），处罚
金 50 万元。今后，我们将以“小块并大块”工作为契机，完善市县乡村四级土地流转服务体系建设，完善办公设施设备，保障人员
和经费。同时，以“小块并大块”为抓手，稳步开展农村土地承包
经营权登记试点，扎实做好二轮延包后续完善工作。
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