强化国家构建，提升制度能力
《国家构建-21世纪的国家治理与世界秩序》这本书是霍普金斯大学教授弗朗西斯•福山的最新力作。作者从国家构建的概念入手，不断深入，突出表达了两个观点：一、国家构建需要重视，它是当今国际社会的最重要命题之一，特别在软弱无能或者失败的国家更要强化国家构建；
二、要加大制度移植，不断提升强有力制度在贫穷落后国家的建立。全书行文流畅，既有实例分析，又有数理统计，语言平实，让读者在轻松的阅读中意识到国家构建的重要性。它让读者了解到当前关于国家构建的认识有许多需要修正的地方，引起读者的深入思考。
在序言中，福山指出：国家构建就是在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度。他引用大量实例，包括艾滋病的控制问题，人权问题及恐怖事件等。说明国家弱化问题是导致社会问题丛生的重要因素。无政府状态，完全交由市场的国家并不是最佳的国家形式，国家需要构建，需要制度健全。
第一章中，作者建立了国家概念理解的分析框架，说明了大多数发展中国家太弱的事实。福山指出：“真正的问题在于国家在某些领域必须弱化，但在其他领域却需要强化。主张自由化经济改革的经济学家在理论上对此非常明白，只是在这个时期内相对地强调减少国家干预，而这点往往被混淆为或被故意曲解为全面削弱国家能力。国家构建这个议事日程，至少像国家弱化一样重要，几乎没有得到足够多的思考或者重视，结果造成自由主义的经济改革在许多国家未能达到预定的目标。”可见，许多国家片面强调经济自由化，并由此上升到国家对所有事务都应减少干预。而事实上，国家能力的削弱，特别在国家制度方面的弱化对自由化经济本身也是一种阻力。俗话说，“没有规矩，不成方圆”。国家一旦缺少制度，经济运行只依靠市场，而市场失灵时，那必然会出现无序或者影响经济效率的情况发生。
为了进一步帮助读者理解，作者提出了国家活动的范围和国家权力的强度两个重要概念：“前者主要指政府所承担的各种职能和追求的目标，后者指国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力-现在通常指国家能力或制度能力。”有了这两个概念，我们就能进一步理解国家构建的重要性。作者通过以美国为例，指出美国的制度是有限政府制度，国家活动的范围有限，换言之即国家的职能有限，并不是大包大揽的所有事都管。相反，作为一个有力的国家，要区分哪些事该管，哪些事应该交由市场去自行调节。像国防、法律和秩序这类是每个国家需要切实履行的责任，需要国家去操心。而对于私人领域活动和市场经济运行方面的微观事务则应更多的交由市场去处理，国家应减少干预。福山用了坐标分析的方法，将国家概念中国家能力和国家职能两个维度构建在坐标轴内，从中可以对每个国家情况做出比较。x轴代表国家职能，y轴代表制度能力的强度。正如文中所说，“制度能力的强度包括制定和实施政策及制定法律的能力，高效管理的能力，控制渎职、腐败和行贿的能力，保持政府机关高度透明和诚信的能力以及（最重要的）执法能力。”可见，国家能力是国家治理的关键。作者根据各个国家的不同情况，在坐标里列出了不同国家的所处位置。从中可以看出，发展中国家大多处于贴近x轴的坐标点，说明国家力量的强度不够，即这些国家执法能力、制度能力不够，正因为如此，这些国家的秩序及民主程度较低。而远离x轴的国家大多是发达国家，这些国家在国家体系构建方面都比较健全，而且，越发达的国家，似乎也离y轴越近，说明它们国家职能的范围有限，即有限政府。而许多发展中国家，特别是落后国家，国家职能范围很广，但力量的强度很弱，说明只有数量，没有质量。这一点在我国历史上也有体现。文革时期，我国的部委多达几十个，光副总理就十几个，计划经济条件下政府什么都想管，却什么都管不好。
其实，改革开放后，国家将更多的重心放在经济建设上，充分发挥了市场的作用。更重要的一点是，重视制度建设。正如本书作者所言：“制度是现代经济发展的核心变量。”作者在第一章中指出，制度能力是国家构建的核心。包含四个方面：组织的设计和管理；
政治体系设计；
合法性基础；
文化和结构因素。在合法性基础方面，作者指出“国家各种制度作为一个整体不仅要在行政上互相协调，而且需要得到被管理的社会对其合法性的认同。”可见，制度的出台，一定要有其合法性，这种合法性来源之一就是民众的认同。过去，我们一些制度的出台常常是领导拍脑袋定的，没有听取民意。近年来，随着信息传播的多元化，我国一些制度的制定采取广征民意的方式。最常见的就是征求意见稿，这种形式很好，本身就是制度制定的一种思路和方法，集思广益总比由个别几个人来确定制度建立的方式民主的多，自然，制度的有效性和遵守性强，反过来国家通过制度的治理也能更为有效。而曾经世界上一些专制性质的国家，它们这种专制制度的出台，不能赢得它们公民的认可（比如文中所讲的印尼苏哈托时代），其合法性也就大打折扣，其制度执行力必然不强，国家的能力也就没有办法充分体现。
在文化和结构因素方面，福山提到：“制度化规则很容易作为一个公共政策被改变，文化规则却不能。文化规则尽管随着时间的推移会发生变化，但引导文化发展的方向要比改变公共政策困难的多。”由此可见，文化规则多么重要，它一旦方向形成，就会根深蒂固，很难转变。所以，正确的文化舆论导向对于国家构建十分重要。除了传统文化的熏陶，与时俱进的文化导向也很重要。要在全社会形成弘扬正气的文化氛围。作者还指出：“正式制度的发展深受文化因素的影响”。例如：美国的三权分立制度构建，就与其最初民主斗争的文化密不可分。中国传统的儒家文化，对政治制度中的平衡中庸也很有影响。
作者指出，国家产生对制度的需求常常是因为外力因素。比如发动战争。最典型的就是美国。美国这个国家是玩战争经济玩的最好的国家。每次战争，都促进了其国家构建的进步。比如伊拉克战争、阿富汗战争的发动，都促进了其国内一系列政治、经济等制度的出台或革新。书中写道，如果国内关于制度改革的需求不足，会从外部需求中得到满足。主要有两个：“一是外国援助机构、捐赠国和贷款国作为附加条件提出的结构调整、计划和项目；
二是少数失败的、崩溃的或被占领国家要求外国当局直接行使政治权力。”关于第一点，国外援助机构等金融资本注入同时，会要求受益国对相关资金用途做出公开化承诺和具体实施办法，这就会促进受益国形成相关法律或法规，从而进一步影响该国今后关于资本运作的相关制度建立。关于第二点，很好理解。过去，发达国家殖民过的国家或地区，会形成一套与所统治国家相似的制度体系，比如南非、新加坡、印度等等。这些国家的国家构建会有与其殖民国家太多相似的地方。这里面作者特别提到美国，它对战后德国和日本的国家构建，建立民主制度；
它对曾经入侵过的中美洲国家，进行一系列的国家构建。但是这些构建都不是长效的。
作者在第一章第七节给出了答案。文章举了艾滋病的例子。援助国如果只是给这些贫穷落后国家给予艾滋病治疗的药物援助，而受援助国家本身的公共医疗基础设施建立机制，医护人员的培训机制跟不上的话，解决艾滋病问题都不能根本有效。因此，要注重能力建设。正如俗语所讲，授之以鱼，不如授之以渔。要实现国家构建，必须从根子上提高所在国的执政能力，能力建设要从基础做起，点滴做起，机制做起。即作者所讲的“强化国家制度的基础力量。”
综上所述，执政者要提高国力，除了大力发展经济之外，很重要的一点就是要加强制度建设，提升制度的执行力和公信力，让全社会形成遵纪守法，照章办事的风气，这样，这个国家才会得到有效治理，各项事业才能取得不断进步。